«Самым слабым местом империи была периферийная власть, оказавшаяся беспомощной перед пугачевщиной. В несколько этапов, очень не быстро, Екатерина произвела существенную перестройку всех нижних этажей административной пирамиды.
Прежде всего было упорядочено и перебалансировано территориальное разделение империи. Ранее губернии очень сильно различались по населению (самая большая была в пять раз больше самой маленькой). Теперь же все области стали примерно равны, в каждой по 300-400 тысяч жителей.
Московская губерния, например, разделилась на шесть самостоятельных частей. Всего же к концу царствования Екатерины таких административных округов насчитывалось 51. Губернии делились на уезды – тоже примерно одинакового размера.
Другим важным событием стала реорганизация местных органов управления, причем вводилась довольно сложная система разграничения полномочий. Административная «вертикаль» осталась неприкосновенной – полномочным хозяином по-прежнему оставался губернатор, которого Екатерина именовала «истинным опекуном врученной от нас ему» области, тем самым подчеркивая
непререкаемость власти своего назначенца. Но отныне при губернаторе появилось несколько бюрократических органов, ведавших каждый своим делом. Казенная палата занималась финансами; уголовная палата – преступлениями; гражданская палата – тяжбами. Тот же принцип разделения
властей вводился и на уездном уровне, только там высшей инстанцией являлся капитан-исправник.
В губернских городах кроме того учреждались новые институты: совестной суд как первая инстанция для внесудебного разрешения споров и, что было особенно важно, ведомство «общественного призрения», занимавшееся устройством школ, больниц, приютов и богаделен. В общем и целом эта екатерининская система сохранилась вплоть до конца монархии, а стало быть оказалась разумной и эффективной».

Борис Акунин
"История Российского Государства", том 6
"Эпоха цариц"